Nelegalitatea delegării serviciului de gestionare a câinilor fără stăpân prin ACoR: Încălcarea normelor imperative și a ordinii publice

Problema populației canine reprezintă o provocare constantă pentru unitățile administrativ-teritoriale (UAT) din România. În încercarea de a externaliza costurile și responsabilitatea logistică, numeroase consilii locale au încheiat acorduri de cooperare cu Asociația Comunelor din România (ACoR) pentru a prelua această atribuție.

Deși prezentată ca o măsură de eficientizare administrativă, această practică este profund nelegală. Instanțele de contencios administrativ anulează în serie Hotărârile de Consiliu Local (HCL) care aprobă astfel de protocoale, statuând că serviciul de gestionare a câinilor fără stăpân nu poate fi încredințat direct și nici „subdelegat” în afara cadrului strict prevăzut de legislația specială.

Mai jos prezentăm argumentele juridice de nivel constituțional, civil și administrativ care demonstrează de ce mecanismul ACoR reprezintă o deturnare a regulilor economiei de piață și o încălcare flagrantă a unor norme juridice cu caracter strict imperativ.

1. Caracterul IMPERATIV al legii speciale: Obligații de la care nu se poate deroga

Eroarea de fond a autorităților locale în fundamentarea acordurilor cu ACoR constă în ignorarea caracterului normelor aplicabile. Legiuitorul a stabilit expres obligații și sancțiuni pentru nerespectare prin dispozițiile imperative ale art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) din OUG nr. 155/2001.

• Ce înseamnă IMPERATIV: Acesta este un calificativ propriu normei juridice care stabilește categoric cerința ca subiectul de drept să aibă numai o anumită conduită, expres prevăzută. Aceasta constă fie în îndeplinirea obligației menționate de către actul normativ, fie în abținerea de la săvârșirea unor fapte ce sunt interzise.
• Limita voinței părților: Normele imperative impun părților o anumită conduită de la care ele nu pot deroga sub nicio formă. Cu alte cuvinte, consiliile locale și structurile asociative nu pot stabili alte reguli pentru raportul lor juridic decât cele strict impuse de textul legii.

Prin urmare, din moment ce OUG nr. 155/2001 obligă la înființarea de servicii specializate în condiții strict delimitate, nicio convenție administrativă nu poate înlocui, modifica sau fenta această conduită obligatorie.

2. Principiul legalității în dreptul public: Tot ce nu este permis este interzis

În timp ce în dreptul privat funcționează principiul „tot ce nu este interzis este permis”, în dreptul public regula este diametral opusă.

• O autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acțiune ce nu este în mod expres permisă de lege.
• Activitatea organelor administrative este o activitate de organizare a executării în concret a legii, și nimic altceva.

În aceeași lumină este definit și actul administrativ (HCL-ul sau dispoziția de primar): acesta este un act juridic care emană de la o autoritate publică, în temeiul puterii publice, pe baza și în vederea executării legii. Întrucât nicio normă nu permite autorităților locale să transfere atribuțiile imperative de gestionare a câinilor fără stăpân către o asociație terță pentru ca aceasta să le subcontracteze mai departe, hotărârile emise în acest sens adaugă nelegal la lege, atrăgând nulitatea lor absolută.

3. Normele de ordine publică și aplicarea principiului Specialia generalibus derogant

Încercarea primăriilor de a folosi contracte sau protocoale de colaborare pentru a ocoli normele imperative ale legii speciale lovește direct în principiile ocrotite de Codul Civil:

• Conform art. 10 din Codul civil, legile care derogă de la o dispoziție generală, care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile se aplică numai în cazurile exprese și limitative de lege. OUG nr. 155/2001 reprezintă o astfel de lege specială și restrictivă, ale cărei proceduri nu pot fi extinse sau modificate prin analogie.
• Conform art. 11 din Codul civil, nu se poate deroga prin convenții sau acte juridice unilaterale de la legile care interesează ordinea publică sau de la bunele moravuri. Normele privind achizițiile publice, protecția concurenței loiale și gestionarea fondurilor statului sunt de ordine publică, ceea ce înseamnă că un acord administrativ cu ACoR nu poate suspenda obligația legală a licitației.

Mai mult, aplicarea cu prioritate a legii speciale în detrimentul normelor generale din Codul Administrativ este un efect automat. Așa cum a statuat Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 962 din 12 martie 2014:

Prin urmare, chiar dacă textul Codului Administrativ permite, la modul general, asocieri sau cooperări între localități, normele imperative din OUG nr. 155/2001 înlătură de la aplicare legea generală în materia managementului populației canine.

4. Argumentul Suprem: Decizia ICCJ nr. 1209/2018 obligă la CONCESIONARE

În jurisprudența sa specifică acestei materii, Înalta Curte de Casație și Justiție a demontat orice tentativă a autorităților locale de a inventa modalități hibride sau directe de atribuire a acestui serviciu.

Prin Decizia nr. 1209/20 martie 2018, instanța supremă a statuat expres:

Corelarea cu Codul Administrativ: Potrivit art. 590 din Codul Administrativ, modalitățile de gestiune ale unui serviciu public sunt strict limitate la două forme: a) gestiunea directă și b) gestiunea delegată. Concesiunea fiind rezultatul direct al gestiunii delegate, legiuitorul nu a mai enumerat-o separat la nivel de principiu general. ICCJ reconfirmă că ori de câte ori textul legii speciale vorbește despre „delegare”, acesta se referă strict la efectul concesiunii, procedură publică și competitivă care exclude atribuirea directă sau înțelegerile amiabile făcute sub umbrela unor asociații din care UAT-ul face parte.

5. Sancționarea abuzului de Stat și protecția libertății economice

Prin mecanismul ACoR, statul (prin intermediul asocierilor de autorități locale) tinde să creeze structuri artificiale care colectează bani publici și eludează piața liberă. Însă spiritul legii urmărește tocmai sancționarea abuzului Statului privind înființarea unor astfel de organisme.

Legiuitorul a interzis cu desăvârșire orice asociere de natură a afecta comerțul între agenți economici, urmărind prevenirea situațiilor în care, sub pretextul prestării mai eficiente a unui serviciu public, se încheie asocieri sau se înființează societăți având drept consecință afectarea echilibrului economic și a activităților comerciale ale agenților economici privați.

Această barieră împotriva monopolului de sta este garantată prin coroborarea a trei paliere normative:

• Art. 2 alin. (4) din OUG nr. 155/2001 coroborat cu art. 8 din HG nr. 1059/2013, care obligă la respectarea legislației privind achizițiile și concesiunile pentru a asigura un mediu competitiv.
• Art. 45 din Constituția României (Libertatea economică): Accesul persoanei la o activitate economică și libera inițiativă sunt garantate.
• Art. 135 din Constituția României (Economia): Statul trebuie să asigure libertatea comerțului și protecția concurenței loiale.

Atunci când un UAT direcționează fondurile publice printr-un acord intern către ACoR, elimină prin act administrativ dreptul firmelor private autorizate sau al ONG-urilor de profil de a concura loial în cadrul unei licitații de concesionare.

6. Delimitarea legală: Serviciul este de interes local, NU de utilitate publică

O eroare gravă și frecventă a autorităților locale este asimilarea sau confundarea acestui serviciu cu alte servicii publice (cum ar fi cel de salubrizare).

• Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, serviciul specializat pentru gestionarea câinilor fără stăpân nu face parte din categoria serviciilor comunitare de utilități publice. El rămâne strict un serviciu public de interes local.
• Acest serviciu este reglementat exclusiv de actul normativ special OUG nr. 155/2001 și NU de OG nr. 71/2002 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și privat de interes local.

Nefiind inclus în cuprinsul listei limitative de la art. 3 alin. (1) din OG nr. 71/2002, concesionarea serviciului de gestionare a câinilor fără stăpân nu se poate atribui direct. Atribuirea se poate face doar cu aplicarea prevederilor art. 2 alin. (4) din OUG 155/2001, cu respectarea art. 8 din HG 1059/2013 și a art. 2 și art. 6 din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și servicii.

Sinteză: Blocajul Juridic al Modelului ACoR

Concluzie

Mecanismul de delegare a serviciului specializat de gestionare a câinilor fără stăpân către structurile ACoR reprezintă o încălcare directă și flagrantă a ordinii de drept public și civil din România. O autoritate publică nu poate acționa în afara limitelor textului expres de lege, nu poate deroga prin convenții de la normele de ordine publică și nu poate eluda piața liberă prin utilizarea unor acorduri instituționale mascate.

Hotărârile de Consiliu Local care aprobă aceste acorduri/protocoale încalcă dispozițiile imperative ale OUG 155/2001, Deciziile obligatorii ale ICCJ nr. 1209/2018 și nr. 962/2014, alături de principiile constituționale economice. Pentru a rămâne în legalitate, primăriile au la dispoziție doar două opțiuni clare: fie își asumă gestiunea directă (înființarea unui serviciu propriu cu adăpost și personal propriu), fie organizează o procedură publică competitivă de concesionare în SEAP, respectând întru totul normele transparenței și liberei concurențe impuse de Legea nr. 100/2016.